摘要：年初，全国33个县（市、区）开展农村集体经营性建设用地入市改革，本文依据公开的资料，以全国部分省市农村集体经营性建设用地改革试点为研究对象，收集、梳理、比较各改革试点的探索成果和实践经验以及入市改革的问题表现，得出政府政策及制度不完善、入市市场不规范、用地分布零散、法律障碍、地方政府积极性不高以及收益分配等是目前入市改革所面临的主要问题，并提出相应建议对今后的农村集体经营性建设用地入市改革具有一定的参考价值。
关键词：农村集体经营性建设用地；入市问题；试点；对策建议。
1.我国农村集体经营性建设用地入市的概况
目前，我国共在全国范围内设置了33个农村集体经营性建设用地入市的改革试点，其中东部地区12个，中部地区11个，西部地区10个。据报道资料显示，自入市改革以来，截至年12月底，33个试点县(市、区)集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约亿元。收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款宗、38.6亿元；腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、亿元（资料来源：中新经纬）。
1.1农村集体经营性建设用地的地方探索
在现行土地管理制度下，包括集体建设用地在内的所有农村土地入市的前提是必须通过征地转为国有建设用地，城乡二元的土地管理制度已经成为了我国经济快速发展的重要障碍，农村集体经营性建设用地直接进入市场是完善我国社会主义市场经济的必然要求，是我国新型城镇化土地保障的重要途径，从入市改革开始至今各地在入市途径、盘活农村集体建设用地、完善入市规章制度和运行机制等方面进行了探索：
广东、安徽、湖北等省先后出台了全省性的规范集体建设用地流转的规定，为完善农村集体建设用地权能奠定了实践基础[1]。
广西北流市依托自身土地资源特点以及区域发展现状，以商住用地为主要抓手对农村集体经营性建设用地入市进行了积极地探索。首先，积极进行商品住宅开发。扩大商住项目的同时，使企业承担镇村基础设施建设的任务，以此改善农民居住生活环境，促进农民就地城镇化。其次，创新了公益项目用地方式。出让了4宗公益项目用地，总面积达3.27公顷，创新了公益项目用地保障新方式。最后，首次尝试新增集体经营性建设用地入市用于农民工创业园项目。
佛山南海区由于农村集体经营性建设用地的地块较小且分布零散，探索了集体经营性建设用地入市整备制度,成立了区镇两级土地整备中心[2]。
浙江德清县在明确入市范围、入市主体、健全入市交易制度、完善增值收益分配机制等方面进行深入探索，形成了一整套实践经验。
甘肃陇西县创新土地市场体系。打破了城乡分割的二元土地制度，在完善规章制度、交易规则的基础上，建立了农村集体经营性建设用地与国有土地同场交易的交易平台。
吉林省九台区创立了民主议事程序“七步工作法”，在维护村民知情权和参与权方面以及集体内部收益分配方法方面进行了探索，按地与按人相结合，制定了承包权与户籍相结合的集体内部收益分配办法，能够兼顾农村集体成员的利益，充分保障集体所有权人的权益，有利于维护社会和谐稳定。
辽宁省海城市建立了入市主体委托代理制，引入代理机构即入市实施主体，充分弥补了入市主体实施能力不足的问题，完善了入市的运行机制[3]。
1.2我国农村集体经营性建设用地入市的试点成果
1.2.1形成了多元化的入市主体
入市主体关系着谁来分配土地收益。在入市主体设置上，各试点地区探索了多种形式。多数地方由村委会代行农村集体经济组织职能，作为农村集体经营性建设用地的入市主体。成都锦江区是由集体经济组织成立公司作为流转主体[4]。有的地方成立了经济合作社作为入市主体。例如，德清县结合浙江省的“三权到人（户），权跟人（户）走”的农村产权制度改革，对所有经营性资产量化入股，全县个村（社区）成立股份经济合作组织，实行工商注册登记，独立核算，自负盈亏，具有独立法人资格[5]。北京市大兴区西红门镇以镇为基本单位，统一规划调整，各个村集体土地统筹入市，成立镇集体联营公司，按照公司法人结构运行，发挥市场主体作用，保证了镇域内各村共享土地收益，解决了土地分散在不同所有者之间的问题。
1.2.2形成了多种形式的入市方式
农村集体经营性建设用地进入土地市场的方式即为农村集体经营性建设用地入市途径。国家在入市实施细则中明确将入市途径分为就地入市、调整入市、整治入市三大途径，其中，就地入市，指依法取得，具备开发所需的基础条件，无需涉及土地产权的调整，明确在本村直接使用的，可以直接入市交易，但就地入市的土地类型较少。调整入市和整治入市具有一定的特殊性。调整入市则是对村内零星、分散的集体经营性建设用地，可根据土地利用总体规划和整治规划，经上一级批准后，可安计划调整到县（市、区）域范围内的产业集中区入市，借鉴了城乡建设用地增减挂钩的政策和成功经验，有利于优化城乡建设用地布局，有利于合理配置和集约利用土地。整治入市是由政府有计划地对历史形成的城中村进行综合整治、完成配套、重划宗地、确定产权，只有整治后不予征收、按规划属于经营用途的集体建设用地方可入市[6]。从总体情况看，多数试点地区在这三种入市方式上都进行了探索，取得了一定成效。
1.2.3形成了多种利益分配方式
集体经营性建设用地入市的收益是指使用权入市流转后产生的直接收入和间接利益的总和，包括出让金、租金、股利、转让金等。流转收益的合理分配是集体经营性建设用地入市的关键问题，又可分为集体与国家的外部分配和集体内部分配两个层面的问题，涉及国家、集体、土地使用者、农民个人等各方主体的利益，只有合理安排好入市收益在各方的分配比例，平衡好各方主体之间的利益关系，才能保障改革的平稳顺利推进[7]。
各试点根据自身情况，探索了多种利益分配方式。例如，山西省泽州县北义城镇南义城村村委将一块9亩多的闲置土地作价入股上市，40年土地使用权总价.51万元，流转给一家能源公司建设加油站。据了解，南义城村缴了土地增值收益调节金，还落下.01万元，全部作价入股万鑫顺达新能源有限公司。该公司则以现金股息的方式向村委会每年支付8.48万元，其中30%用于村集体事业，70%平均分给每位村民。这种入市方式企业从一次性缴纳土地款变为年年分红，缓解了资金压力，村集体能够得到长期收益，双方实现共赢。还有不少试点采取“分红＋自留发展资金”的模式。广东省佛山市南海区在扣除调节金后，把土地款项的60％作为股份分红，40％作为集体自留资金发展生产。贵州湄潭县规定集体经济组织成员分配不得少于净收益的50％。此外，浙江德清县针对集体建设用地零散，不具备入市条件的问题，探索不同村集体合作入市模式，如东衡村创业园B区，通过相邻村庄的复垦，实现集体经营性建设用地在东衡村调整入市，所得收益按照一定比例在不同的村庄内进行分配（资料来源：新华网）。
2.入市所面临的突出问题
2.1政府政策及制度不完善
试点过程中，由于不同地区存在地理区位以及经济社会的发展差异，各试点地区颁布的农村集体经营性建设用地入市工作细则具有很大的差异性，政策及制度机制也并不统一，进而导致不同试点工作混乱，各试点间没有最优的政策方案，难以形成适合全国范围内推广的模式。各个试点区的问题表现不同，如下表所示：
2.2入市市场不规范
从实际上来看，虽然各试点已经开展了农村集体经营性建设用地入市的改革，但由于集体经营性建设用地入市市场还不够规范，隐形市场仍然广泛存在[8]。这主要是由两个方面的原因造成的：一是存在历史遗留问题。在改革之前，部分村集体经济组织因为经济需要已经在隐形市场中将大量集体经营性建设用地流转了出去，这使得改革后进入隐形市场的农村集体经营性建设用地无法公开。二是交易主体为了规避入市后的收益调节金或税费。开展入市的各地试点相应制定了不同比例的入市收益调节金或税费，而交易主体为了规避调节金或者交易税费从而选择了隐形市场入市。不利于改革的有效开展。
2.3用地分布零散
总的来看，全国33个试点农村集体经营性建设用地分布不均，沿海发达地区及大城市周边郊区的集体经营性建设用地存量大，内陆欠发达地区县市的集体经营性建设用地存量小；其次，对于各试点内部来说，农村集体经营性建设用地主要来源停产的乡镇企业、闲置的学校、村部以及村周围荒地等。这些地类的单块面积小，分布零散，大多与宅基地混杂在一起，不能满足用地需求方的要求[9]。
2.4法律障碍
在试点过程中，各地在法律法规方面进行了积极地探索，如甘肃陇西县、山西省泽州县制定了各自县的《农村集体经营性建设用地入市试点实施方案》，并通过了国土资源部的批准；但在入市的实践中，仍然存在缺乏明确的法律法规的问题[10]。一是农村集体经营性建设用地在法律上没有明确的定义，各地对于入市的范围选择也不一致，如果不将农村集体经营性建设用地入市的范围限制在存量的范围内，会对土地市场造成不利的影响。二是由于农村集体经营性建设用地的使用权权能实际不完整，与国有土地存在差异，难以真正实现与国有土地的同权同价。三是对于农村集体经营性建设用地使用权的实际价值缺乏明确法律条文对进行保护，企业和银行对农村集体经营性建设用地的市场价值以及流转的合法地位均存在不同程度的质疑态度，在交易中，都更加倾向于有法律依据的国有建设用地。
2.5地方政府的积极性不高
在开展改革试点之前，国家相关法律明确禁止农村集体建设用地使用权入市，为的是保护国有土地一级市场，控制建设用地的供给。但随着改革的深入发展，农村集体经营性建设用地的供给规模将越来越大，建设用地的供给主体将不再只是国家，而是国家和集体并存，这将冲击国有土地使用权一级市场的法律地位并使城乡二元土地结构的矛盾升级。
随着改革的进行，入市规模的扩大使得地方建设用地指标缩小，将对地方“土地财政”收入产生影响；农村集体经营性建设用地入市后将明显缩小政府征地范围，不利于地方财政收入的可持续性与稳定。各有的地方政府在农村集体经营性建设用地入市的实际工作中，为了实现自身利益的最大化，从不同程度上限制了农村集体经营性建设用地的入市范围，这将大大减弱改革成效。
2.6收益分配问题
农村集体经营性建设用地入市收益方面，在发展比较好的地区（如城郊区）由于区位优势明显，能获得较大的土地增值收益，而偏远地区，特别是被限定土地开发的粮食主产区入市地块面积小、收益低，难以获得较高的土地增值。
其次，由于集体土地的所有权在实际中长期被农村集体占有，集体土地的所有者往往倾向于认为土地是集体的，入市所获得的收益理应大部分给集体。所以在入市收益分配的实际操作中，不少试点地区的农民集体在与政府进行利益博弈的过程中，获取了大量的土地增值收益，造成了集体利益侵占社会利益的不公平。
由于收益分配存在缺乏可参考借鉴的理论依据和实践经验以及法律法规缺位的问题，虽然表面上农村集体经营性建设用地入市后的收益分配由政府、集体、农民代表参与协商制定，但协商常常流于形式，入市在很大程度上仍然依靠政府决策，不少试点地区收益分配的比例仍是政府主导制定，难以真正做到政府、集体、农民个人三者利益的平衡。这将导致入市后的收益分配问题越发凸显，不利于社会和谐稳定[11]。
从入市改革以来根据能搜集到的各个试点区所出现的问题，从以上分析来看，农村集体经营性建设用地入市取得了一些阶段性的成果，为各试点地区带来了不错的经济收益，尤其是发达地区的农民集体受益明显。但仍然存在一系列的问题，如：政府政策及制度不完善、入市市场不规范、用地分布零散、法律障碍、地方政府积极性不高以及受益分配问题。其中收益分配问题、政策制度问题以及法律障碍是造成目前农村集体经营性建设用地入市困难的最大的因素。
3.完善农村集体经营性建设用地入市的对策建议
根据以上对农村集体经营性建设用地入市问题的分析，以及各试点区的问题表现给出如下几点建议：
3.1建立合理的交易制度及政策制度
针对政府政策及制度不完善的问题，各地应建立合理的市场交易体制，并完善相应的政策制度。具体可借鉴国有设用地流转的办法，制定符合农村集体经营性建设用地入市的交易规则，完善交易制度，使入市更加规范有序地进行。一是建立农村集体经营性建设用地与国有建设用地统一的交易平台，实行统一管理运行。二是完善交易服务体系和“招拍挂”监督管理机制，如信息咨询、评估、交易代理等服务系统或引进中介机构。三是参考城镇基准地价体系和国有建设用地交易规则建立合理的价格机制。四是制定一整套完整的入市审批流程，防止反复审批，效率低下。五是完善入市税收机制，加大对隐形市场的打击力度。
3.2完善入市方式
针对入市用地分部零散的问题，各试点地区应依照中央的《试点意见》，借鉴城乡建设用地增减挂钩的方法，采用调整入市的方式将村内分布零散的集体经营性建设用地进行复垦，在恢复为农用地后，将多出的建设用地指标调整到县级行政辖区内产业集中区或其他符合农村集体经营性建设用地入市条件的区域内，并划定相应的符合条件地块进行上市交易。
3.3修订相应的法律法规
针对入市的法律障碍以及各试点区的问题表现，国家首先要在国家法的层面明确农村集体经营性建设用地入市的范围、入市条件、入市流程以及收益分配机制，其次要建立健全监督管理机制，为入市提供全方位的法律支持，承认农村集体经营性建设用地的合法地位，保护其使用权价值，尽快修订和完善有关法律法规。此外，还应鼓励银行和乡镇企业对入市的投资。
3.4明确入市范围
针对入市市场不规范和土地利用规划缺失导致具体地块的土地用途没有得到细化部分试点区存在违规转变土地用途的问题，各改革试点应做好“多规合一”的工作。以规划先行促进布局优化，将土地利用总体规划、城乡建设规划和村级土地利用规划进行综合分析，逐步确定入市土地类型，明确入市范围。
3.5建立科学的收益分配机制
针对收益分配方面的问题和各试点区的问题表现与经验，应尽快建立统一政府、集体、农民个人的收益分配方式标准，在入市决策前，各级政府以及入市主体应在公平公正公开的基础上进行多方协商，统筹兼顾各方利益，加大公众参与力度，充分考虑到农村集体以及失地农民意愿，其次，适当降低国家和政府在入市收益分配中的比例，在维护社会和谐稳定的基础上，为农村集体保留足够的生产发展基金用于农村基础设施的建设，最后，借鉴试点区域的成功经验，考虑建立健全收益分红机制，转入单位不再是一次性缴清全部土地款，而是每年让所有权人参与分红，降低转入单位资金压力的同时，也保障了农民有长期稳定的收入。对于入市的工业用地，集体应为当地的村民提供相应的就业机会。
3.6平衡好征地改革中集体经营性建设用地入市和农村土地征收的关系
针对地方政府积极性不高的问题，国家应该对地方政府所进行的农村集体经营性建设用地入市项目给予一定的补贴，从政策上激励地方政府，尽量减少地方土地财政所受到的影响。（自然资源事业部）
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